7月28日，國家能源局官網(wǎng)對外正式發(fā)布了《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》，意見指出2017-2020年光伏將新增建設(shè)規(guī)模4年共計86.5GW。面對光伏總裝機(jī)迅速達(dá)到規(guī)劃最低目標(biāo)的狀況，國家試圖通過規(guī)劃的調(diào)整來避免光伏市場空間的大幅縮減。
然而，在光伏行業(yè)產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張的過程中，補(bǔ)貼壓力不斷加大，補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)成為常態(tài)，補(bǔ)貼問題也在制約著光伏接下來的發(fā)展。
在國內(nèi)市場空間縮小、國際市場變幻莫測以及光伏補(bǔ)貼承受重壓的背景下，針對接下來的光伏市場發(fā)展方向和補(bǔ)貼支持方式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)又該有哪些思考和對策呢?
不要補(bǔ)貼?
“光伏是否已經(jīng)達(dá)到了平價上網(wǎng)的水平?”——很長一段時間來，這是光伏行業(yè)的政策制定者、研究者以及從業(yè)者一直在思考的問題。
從光伏本身的發(fā)展來看，整體成本下降除了技術(shù)進(jìn)步，土地、稅收、融資等非技術(shù)成本的因素也占據(jù)了很大的份額，這也是國外光伏項(xiàng)目頻頻爆出低價，而國內(nèi)在同樣技術(shù)水平下無法做到的原因。
“我們的光伏行業(yè)協(xié)會和能源局能不能來策劃一個平價上網(wǎng)的示范基地，不僅給予不限電、不棄光的保障，同時還與國際對接，土地政策、電力接網(wǎng)費(fèi)用、融資條件達(dá)到國際上的水平。”中國光伏行業(yè)協(xié)會專家咨詢委員會的王斯成在上述研討會上表示。
在青海，土地具備不收取費(fèi)用的條件，而且基本上棄光率在5%以內(nèi)。“是否可以通過這樣的示范給現(xiàn)在整個巨大的光伏產(chǎn)能撕開一個口子。只有擺脫了補(bǔ)貼的制約，我們的市場才能夠真正不受約束。”王斯成補(bǔ)充道。
2017年以來，第七批光伏可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄的錄入工作開始開展，而最近的一批則要追溯到2016年9月，國家財政部、國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于公布可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄(第六批)的通知》。
第六批可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄于2016年2月開始申報，覆蓋2015年2月底前并網(wǎng)的電站，包含總規(guī)模約19.5GW的地面光伏電站以及上萬個居民分布式光伏項(xiàng)目。但是，目前光伏的裝機(jī)已經(jīng)超過1億千瓦，也就是100GW，補(bǔ)貼的拖欠范圍由此可見一斑。
國家目前僅能夠保證目錄內(nèi)的企業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，而在目錄之外的只能根據(jù)資金的收入情況來決定。而光伏行業(yè)在2016年以及2017年上半年獲得爆發(fā)性增長，較前六批的規(guī)模顯著增加，在前六批裝機(jī)規(guī)模相對較小資金都面臨困境的情況下，接下來的補(bǔ)貼到位情況將更加困難。
據(jù)了解，可再生能源電價附加資金屬于政府性資金，原則上采取的是以收定支，但事實(shí)上在支出端并沒有按照收入來操作，而是按照規(guī)劃的規(guī)模和速度，收入則嚴(yán)格按照可再生可再生能源附加征收，由此兩者便產(chǎn)生了脫節(jié)。
從2012年開始可再生能源電價附加納入政府性資金管理以來，雖然沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)，但是記者了解到，累計撥付已經(jīng)達(dá)到了3000億元，包括風(fēng)電、光伏和生物質(zhì)三個行業(yè)。
問題的根源在于缺乏補(bǔ)貼基金。在可再生能源附加之后，綠證是一直以來被寄予厚望的解救之道。2017年2月，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，要求綠色電力證書自今年7月1日起開展認(rèn)購工作，認(rèn)購價格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補(bǔ)貼金額，由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價確定認(rèn)購價格。
記者查閱綠證認(rèn)證平臺看到，截至發(fā)稿時，有1206名認(rèn)購者，認(rèn)購了6674個綠證。有業(yè)內(nèi)人士表示：“原本以為綠證開始之后會大幅改觀補(bǔ)貼缺口，盡管沒有強(qiáng)制認(rèn)購，但是事實(shí)并沒有那么樂觀。”
市場隱憂
上半年的光伏裝機(jī)超過了1個億，國網(wǎng)調(diào)度9364萬千瓦，同比增長56%，其中集中電站7842千瓦，占總裝機(jī)容量的83%，分布式是1615萬千瓦。
“國內(nèi)市場放緩、國際貿(mào)易壁壘以及國內(nèi)產(chǎn)能持續(xù)增加。這一幕與6年前似曾相識，需謹(jǐn)防國內(nèi)外市場滑坡帶來過度競爭。同時也不要忽視類似去年630之后的價格崩盤。”中國光伏行業(yè)協(xié)會秘書長王勃華在上述研討會上談到。
雖然630之后光伏仍有一定的市場空間，但是未雨綢繆，指標(biāo)透支之后的情景仍然需要考慮。光伏行業(yè)各環(huán)節(jié)產(chǎn)品的產(chǎn)量需要冗余度，適度的過剩是必要的，將有利于技術(shù)競爭，但是適度適到什么度呢?
從發(fā)展空間上來看，“十三五”規(guī)劃中的重點(diǎn)保障措施中，第一條就是要建立目標(biāo)導(dǎo)向的管理體系，2016年國家能源局頒布了建立可再生能源開發(fā)利用空間和引導(dǎo)制度指導(dǎo)意見，相應(yīng)的實(shí)施主要是通過發(fā)布年度的可再生能源建設(shè)評價報告來進(jìn)行監(jiān)督。
2016年8月，國家能源局發(fā)布了2015年的年度監(jiān)管報告，今年4月份又發(fā)布了2016年監(jiān)管的報告。從兩年的發(fā)展情況上來看，各個省市區(qū)的可再生能源的占比都有所增加，并且三北地區(qū)很多省區(qū)的占比已經(jīng)達(dá)到了2020年消納的目標(biāo)。但是中東部和南方地區(qū)還有不少省份離實(shí)現(xiàn)2020年的目標(biāo)還有一定的差距，事實(shí)上也就是分布式光伏的市場空間。
但是分布式光伏的發(fā)展也面臨一定的問題，屋面情況比較復(fù)雜、電網(wǎng)安全、人員安全等都需要規(guī)范，分布式光伏的發(fā)展亟需商業(yè)模式的創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)的制定。
盡管國家能源局在630之后一個月就發(fā)布了新的意見，對今后四年的光伏發(fā)展做出新的規(guī)劃，但是接下來國內(nèi)光伏發(fā)展速度放緩將是大概率事件。
而國際市場方面，貿(mào)易壁壘再次來襲，這對于接下來國內(nèi)的光伏發(fā)展無疑增加了很多的變數(shù)。據(jù)報道，美國東部時間2017年5月23日，美國國際貿(mào)易委員會發(fā)布公告，稱應(yīng)國內(nèi)光伏企業(yè)Suniva申請，對全球光伏電池及組件發(fā)起保障措施調(diào)查。公告稱，由于案情復(fù)雜，將延期至30天至9月22日作出損害認(rèn)定，并在11月22日前向總統(tǒng)提交調(diào)查報告。
201保障措施是有別于反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查的貿(mào)易救濟(jì)措施，可能包括征收關(guān)稅、實(shí)施最低限價和進(jìn)口配額限制等類別。一旦美國總統(tǒng)認(rèn)可國際貿(mào)易委員會在201保障措施調(diào)查中提出的建議并最終采取貿(mào)易救濟(jì)措施，全球各國光伏企業(yè)對美的出口都將受到直接影響。
“201有很大的隨意性，不會顧及其他方面的活動是否正常、公平，只要有國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損進(jìn)口競爭就可以。所以最后認(rèn)為預(yù)判可能不是很好，而且最后會采取一些對各國準(zhǔn)確，有的國家歸根據(jù)自貿(mào)易協(xié)定會給一些配額這樣的安排。”中國機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會太陽能光伏產(chǎn)品分會秘書長張森指出。
除了美國，印度、土耳其等新興市場對于國內(nèi)光伏在海外的發(fā)展同樣存在貿(mào)易壁壘。這些貿(mào)易壁壘針對的不僅僅是中國大陸，還有馬來西亞、泰國等海外工廠，如果不能合理應(yīng)對將對國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)形成封堵之勢。
總之，瘋狂的630之后，對于光伏行業(yè)既是刺激也是警示，不論是在補(bǔ)貼上，還是在市場拓展上都是一個新的挑戰(zhàn)。
